BİRLİKLER

Hazırlayan : Deniz Sayın

KAVRAM VE HUKUKSAL YAPI
ANAYASALAR VE ÖZERKLİK ŞARTI
BİRLİKLERİN HUKUKSAL NİTELİKLERİ
BİRLİKLERİN YÖNETSEL YAPISI
HUKUKSAL SORUNLAR
GELİŞİMİ VE TÜRLERİ
BİRLİKLERİN GENEL GÖRÜNÜMÜ
BİRLİK TÜRLERİ
DEĞERLENDİRME
DİPNOTLAR

BİRLİKLERİN YÖNETSEL YAPISI

Etkinlik Alanı

1580 sayılı Belediye Kanunu'nun 133. maddesine göre; "belde ve köyler, il özel idareleri kendilerine kanunlarla verilen mecburi ve ihtiyari görevlerin bir veya birkaçını ortaklaşa tesisat ve idare ile ifa için birlik kurabilirler. Ne var ki, kurulan birliklerin büyük bir çoğunluğu bu hükmün gereklerine uygun değildir. Uygulamada; (a) Belirli, bir ya da birkaç görevin değil de çok sayıda görevin üstlenildiği, hatta köylere hizmet götürme birliklerinde olduğu gibi görevlerin genel anlatımlarla belirtildiği; (b) Birlik tüzüklerinde; yerel yönetim yöneticileri ve çalışanları için dinlenme tesisleri yapmak, işletmek, eğitim seminerleri düzenlemek, gazete, dergi çıkartmak gibi görevlerin yer aldığı görülmektedir.

Birliklerin Kuruluşu ve Sona Ermesi

Anayasa'nın öngördüğü yasanın henüz çıkartılmamış olmasına karşın, Anayasa hükmü dayanak alınarak birlikler Bakanlar Kurulu izniyle kurulmakta (24) ve 1580 sayılı Belediye Kanunu'nun ilgili maddeleri uygulanmaktadır. (25) Buna göre yerel yönetim birlikleri; köyler arasında, belediyeler arasında, il özel idareleri arasında kurulabileceği gibi; köyler-belediyeler, köyler-il özel idareleri, belediyeler-il özel idareleri, köyler-belediyeler-il özel idareleri arasında da kurulabilir.

Birlikler, yerel yönetimlerin görevleri ile ilgili olarak, bir ya da birkaç görevi yerine getirmek üzere kurulabilirler. Belediyelerin "mecburi vazifeler"ini yerine getirememiş olmaları durumunda, birlik kurarak "ihtiyari vazifeleri" yerine getirip getiremeyecekleri tartışmaya değerdir. Ancak, yerel yönetim yazınında böyle bir tartışma ile karşılaşmadığımız gibi, birliklerin görev alanlarına girmeyen konularda dahi etkinlikte bulunduğunun örneklerine sıkça rastlamak olanaklıdır.

Birlik, ilgili yerel meclislerin kabul ettikleri (26) birlik ana tüzüğünün onaylanması ile kurulmaktadır. Birlik ana tüzüğü, birliği oluşturan yerel yönetimler aynı il sınırları içinde ise vali tarafından; birliğe dahil olanlar başka illere bağlı iseler İçişleri Bakanı tarafından onaylanır. Birlik kurulduktan sonra, birliğe katılmak mümkündür. Birliğe diğer yerel yönetimlerin katılması birlik meclisinin uygun görmesi, valinin onayı ile ve başka illere mensup iseler İçişleri Bakanının onayı ile olur.

Birlikler, yerel yönetimlerin istemeleri durumunda kurulur; merkezi yönetimin yerel yönetimleri birlik kurmaya zorlama yetkisi bulunmamaktadır. Ancak Belediye Yasasının 158. maddesi hükmü, Bakanlar Kuruluna, genel sağlığın tehlikeye düşmesi durumunda, özel idareleri ve belediyeleri, mecburi vazifelerini yerine getirmek için işbirliği yapmaya zorlama yetkisi vermiştir; bu yetki birlik kurmaya zorlama yetkisi değilse de, kullanıldığında, birlik kurmaya yönlendirmesonucunu doğurabilecek bir yetkidir. (27)

3030 sayılı Büyükşehir Belediyelerinin Yönetimi Hakkında Kanunun 25. maddesinde ise "Büyükşehir ve ilçe belediyelerinin belirli kamu hizmetlerinin görülmesi amacı ile kendi aralarında veya diğer mahalli idarelerle birlik kurmaları Bakanlar Kurulu iznine tabidir." hükmü yer almaktadır; Büyükşehir Belediyelerinin Yönetimi Hakkında Kanunun Uygulama Yönetmeliğinin 31. maddesinde ise belediye birlikleri kurulamayacak hizmet alanları belirtilmiştir.

Birlikler; süreli kurulmuş ise tüzükteki sürenin bitiminde; süresiz olarak kurulmuş ise birliğin kuruluşunda izlenen yolla sona erdirilir. Bununla birlikte, süresiz birliklerin sona erdirilmesinde kimi karışıklıkların olduğunu belirtmek gerekir. Birincisi, Tip Tüzük, oluşumu gönüllülüğe dayalı birlikten "üye çıkarma"yı mümkün kılmıştır. Buna göre, yükümlülüklerini yerine getirmeyen üye, birlik meclisinin onayı ile üyelikten çıkarılabilecektir. Oysa, birlik üyesi yerel yönetimin iradesi olmadan birlikten çıkarılma söz konusu olamaz; eğer üye yerel yönetim yükümlülüklerini yerine getirmiyorsa, yasal yollardan yükümlülüklerini yerine getirmesi sağlanmalıdır. İkincisi, Tip Tüzüğe göre birlik meclisinin kararı birliğin feshi için yeterlidir. Oysa kamu hukuku tüzel kişilerinin kurulmaları, Anayasa'ya göre, ancak bir yasa ya da yasanın verdiği açık yetkiye dayanan bir idari kararla olabilir. Bunların ortadan kalkmaları da yine "aksine işlem" ve "yetki ve usulde paralellik" kuramı uyarınca ancak bir yasa ya da bir idari kararla olabilir. Dolayısıyla kamu hukuku tüzel kişilerinin kurulmalarında olduğu gibi kaldırılmalarındaki irade de kendilerinin değildir; fesih için valinin ya da İçişleri Bakanının onayı gerekir.

Birlik Başkanı

Birlik başkanı, birliğin yürütme organı olarak tanımlanmıştır. Birlik başkanı ve başkan vekili; bütçenin ve alınan kararların uygulanması ve yerine getirilmesi, birlik işlerinin yönetilmesi için; birlik meclisi tarafından en çok dört yıl için seçilir (1580/143). Genel kural bu olmakla birlikte, birliğe il özel idareleri de katılmış ise, birlik başkanı ve vekili, birlik merkezinin bulunduğu yerin valisi tarafından atanır. Birlik bir kaç il dahilinde kurulmuş ise, birliğin başkanı ve vekili İçişleri Bakanı tarafından atanır (1580/144). Birlik başkanı, meclisin ve encümenin de başkanıdır (1580/145).

1995 yılı ortalarında, ülkede varlığı saptanan toplam 906 birlik genelinde, birlik başkanlarının %77'si kaymakam, %9'u vali olmak üzere %86 gibi ağırlıklı bir kısmı mülki amirlerdir. Başkanlığını belediye başkanlarının yaptığı birlik oranı %5, köy muhtarlarının başkanlık yaptıkları birliklerin oranı % 9'dur. Buna göre birlikler, mülki idare kademesinin etkinlik araçları olmak özelliği sergilemektedir.

Yerel Yönetim Birlik Başkanlarının Dağılımı

Birlik Başkanı Birlik Sayısı
Kaymakam 699
Vali, Vali Yrd., İl Genel Meclis Üyesi, vd.

82

Köy Muhtarı 79
Belediye Başkanı 46
TOPLAM 906

Köylere hizmet götürme birliklerine, tüzüklere koyulan hükümlerle kaymakamların birlik başkanlığına getirildiği görülmektedir.

Tüzükte yer alacak hususlar Yasanın 135. maddesinde sayılmış, burada birlik başkanının belirleneceğine ilişkin hüküm yer almamıştır. Birlik meclisi, tüzel kişiliği haiz kamu kurumudur; bu niteliği, birliğin genel karar oganının, birliği oluşturan yerel yönetimlerin genel karar organlarından ayrı olarak irade ortaya koyma gücünü de ortaya koyar.

Bu nedenle, birlik meclisi yerine geçerek, birliği oluşturan köy ihtiyar meclislerinin, kaymakamları birlik başkanı olarak belirlemesi, birlik tüzüklerine bu doğrultuda hüküm koyulması yasaya uygun değildir. Kaldı ki, kaymakamlar, devlet memuru olmaları nedeniyle "belediye meclisi azalığı için muktazi evsafı haiz kimselerden" dahi değillerdir; Devlet memuru olmaları nedeniyle açıkça yetkili olmadıkları durumlarda kamu görevi üstlenemez, yetki kullanamaz.

1963 yılına kadar, belediye meclis üyeleri kendi içlerinden veya dışarıdan -seçilme şartlarını taşıması koşuluyla- bir kimseyi belediye başkanı olarak seçme hakkına sahipti. 1963 yılına 307 sayılı yasayla belediye başkanları tek dereceli seçimle doğrudan halk tarafından seçilmeye başlayınca, 1580 sayılı Yasanın hiçbir değişiklik yapılmayan birliklere ilişkin bölümü ile diğer bölümleri arasında uyum sorunu ortaya çıkmıştır ve birlik başkanlığı konusu boşlukta kalmıştır. Konunun özü budur. (28)

Birlik Encümeni

Bu organın görev ve yetkileri, belediye encümeni ile koşuttur. (1580/148) Encümen, her yeni birlik meclisi tarafından seçilen dört üyeden ve birlik başkanından oluşur. Birlik başkanı, encümenin doğal başkanıdır. (1580/145) Tip Tüzük ise, birlik encümeninin başkan, genel sekreter, sayman ve meclisin kendi üyeleri arasından bir yıl için seçeceği dört üye olmak üzere toplam yedi üyeden oluşmasını öngörmüştür.

1995 yılı verilerine göre, "Birlik encümeni üyesi" sıfatını taşıyan kişilerin ülke genelinde toplam sayısı 5.371 olarak belirlenmiştir. Bu unvanı taşıyanların yarısından fazlası köy muhtarlarıdır.

Birlik Encümeni ve Meclislerinde Üyeler

ÜYELER Encümen
Üyeleri
Meclis
Üyeleri
İl Genel Meclisi Üyeleri 86 352
Belediye Başkanları 239 1.448
Belediye Meclis Üyeleri 162 1.778
Köy Muhtarları 2.906 26.730
Köy İhtiyar Heyeti Üyeleri 168 4.886
Diğer 1.810 4.338
TOPLAM 5.371 39.532

Uygulamada valilik, kaymakamlık, köy hizmetleri müdürlüğü, DSİ bölge müdürlüğü, kooperatifler, şirketler, vakıflar gibi kuruluşlar da birliği oluşturan kuruluşlar olarak karşımıza çıkmakta ise de, 1989 yılı sonrasında, Bakanlar Kurulu izni verilmesi sırasında yerel yönetim olmayan kuruluşların birliklere katılımı önlenmiş, ancak geçmişteki hukuka aykırı oluşumlar bugüne kadar süre gelmiştir.

Ülke genelinde "birlik meclis üyesi" sıfatını taşıyanların toplam sayısı ise 1995 yılı verilerine göre yaklaşık 40.000 düzeyindedir. Üyelerin 27.000'i köy muhtarıdır; bir başka deyişle, köylerin toplam sayısı 35.000 olduğuna göre, muhtarların dörtte üçü 'muhtarlık' sıfatına ek olarak bir de 'birlik meclisi üyesi' sıfatı taşımaktadırlar.

Birlik Meclisi

Birlik meclisi, birliğe dahil olan yerel yönetimlerin meclisleri tarafından, belediye meclisi üyeliğine seçilme şartlarını taşıyan kimseler arasından seçilen üyelerden oluşur. (1580/md.140) Üyeler en çok dört yıl için seçilir. Meclise birlik üyesi olarak yerel yönetimlerin her birinden en az iki üye seçilir. Birlik üyesi yerel yönetimlerin başkanları (muhtar, belediye başkanı, vali) birlik meclislerinin doğal üyesidir. (1580/md.144) Yerel yönetimlerin her birinin birlik meclisi için kaç üye seçeceği ve bu üye sayısının belirlenmesine esas olan koşulların kaç yılda bir gözden geçirileceği tüzükte belirtilmiş olmalıdır.(1580/md.135-7)

Yerel yönetimlerle ilgili yazında, belki, birliklerin yerel yönetim olarak algılanması belki de tip tüzüğün hukuka uygun ve bağlayıcı olduğu varsayımı nedeniyle, yasanın kimi hükümleri olduğundan farklı aktarılmaktadır. Bunlardan biri, "birlik meclisi birliğe üye mahalli idarelerin meclislerinin kendi üyeleri arasından seçecekleri en az iki, en fazla altı üyeden teşekkül eder" (29) şeklindeki görüştür. Bu değerlendirme görüş olmanın ötesine geçmiş, İçişleri Bakanlığı'nca, Başbakanlığın görüşü de alınarak hazırlanan "tip tüzük" hükmü haline gelmiştir. "Madde 7- Birlik Meclisi.... meclislerinin kendi üyeleri arasından seçecekleri .... 'şer üyeden teşekkül eder " hükmüne yer verilmiştir. (30) Oysa yasa hükmü, birlik meclisi üyelerinin, birliği oluşturan yerel yönetimlerin meclislerinin üyeleri arasından seçilmesini şart koşmamaktadır.

Yerel yönetim birlikleri hizmet yerinden yönetim kuruluşudur; ancak varlıklarının temeli yerel yönetim dizgesinin kendisidir. Birlik meclislerinin kurucu yerel meclis üyeleri arasından oluşturulması, bunların siyasal-demokratik denetime açık mekanizmalar olarak çalışması anlamına gelir. Bu nedenle birlik meclislerinin kurucu yerel meclis üyelerinden oluşması, yerinde ve sürdürülmesi gereken bir uygulamadır. Yasanın bu doğrultuda yeniden düzenlenmesi ve birlik meclislerine, yerel yönetimlerin meclislerinde yer almayan kişilerin seçilmesine olanak tanıyan hükmün değiştirilmesi gerekmektedir. Belediye Yasasının 140. maddesinin Anayasanın 127. maddesine ve Yerel Yönetimler Özerklik Şartı hükümlerine aykırı olduğuna ilişkin görüşler bulunmaktadır.

"Çevre Koruma, Alt Yapı Tesisleri Yapma ve İşletme Birliği Tüzüğü", birlik meclislerinde bu meclisler tarafından belirlenecek konu ile ilgili bakanlıkların temsilcilerinin doğal üye olarak bulunmasını, bu temsilcilerin bakanlıklarca belirlenmesini madde hükmü olarak getirmiştir. (md.14) Bu düzenleme Tip Tüzük ile çeliştiği gibi, üyelerin yerel yönetim meclislerince seçilmeyişi nedeniyle 1580sayılı yasanın 140. maddesine de aykırıdır. Bu hükme göre meclis üyeleri atanamaz, ancak yerel yönetimlerin meclislerince seçilebilir. Öte yandan "doğal üye"lik, 1580/144. madde ile düzenlenmiştir; doğal üyeler burada sayılarak sınırlandırılmıştır. (31)

Belediye Kanunu'nun "Birlik meclisi" başlığını taşıyan 139. maddesinde "Birlik umur ve muamelatını senede en az iki defa toplanarak teftiş ve murakabe etmek üzere birliğin bir meclisi olur" hükmü yer almıştır. Bu hüküm, meclisi teftiş ve murakabe organına indirmiş, böylece hem başlığı hem de yasanın diğer hükümleriyle çatışır duruma gelmiştir. Bu yetersiz hüküm, birlik meclisinin "birliğin iş ve işlemlerini denetlemekle görevli karar organı" (32) olduğuna ilişkin ilginç görüşlere neden olmaktadır. Oysa yasanın diğer hükümleri incelendiğinde, meclisin denetlemenin ötesinde, örneğin bütçeyi, gelir tarifelerini görüşüp karara bağlayacak bir organ olduğu görülür. Birlik meclisinin, birlik tüzüğü ile verilen görev, hak ve yetkileri aşmamak koşuluyla, belediye meclislerine verilen görev ve yetkilere ilişkin hükümleri uygulamak ile yetkili (1580/146) kılınmış olması, meclisin salt denetim organı olmadığını açık şekilde göstermektedir.

Meclis, olağan ve olağanüstü toplantılarda 1580/53-61 ve 63-76. maddelerdeki kurallara bağlanmıştır. (1580/142) Yasa'ya göre meclis yılda en az iki kez toplanmalıdır. Toplantılar meclis üyelerinin yarısından bir fazlasıyla yapılabilir; kararlar hazır bulunanların çoğunluğu ile alınır. Tip Tüzük daha farklı hükümler getirmiştir: Birincisi, "birlik meclisi her yıl Mayıs ve Eylül aylarında olağan olarak toplanır" (md.10) diyerek, yasanın "en az" hükmünü kurala dönüştürmüştür. İkincisi, karar yeter sayısını "salt çoğunluk" olarak değiştirmiştir. (33) Kısaca Tip Tüzük, Belediye Kanunu'nun 142 ve bu maddenin atıfta bulunduğu 59. maddelerine aykırı düşmüş durumdadır.

Meclisin görev ve yetkileri, Tip Tüzük'te 17 madde halinde sıralanmış (md.9), düzenleme, belediye meclislerinin görev ve yetkilerine koşut bir biçimde yapılmıştır.

Birlik Gelirleri, Giderleri ve Bütçeleri

Birliklerin gelirlerini belirten özel bir yasa hükmü yoktur. Belediye Kanunu'nun 138. maddesi hükmü uyarınca birlikler, üstlendikleri görevin gereği olarak gelir sağlayabilir. Örneğin, bir sulama birliği, bu etkinliğinin sonucunda, sulama suyu ücreti tahsilatı yapar. Birliklerin diğer bir geliri de, merkezi yönetimin yardımlarıdır. Bu konuda da açık bir yasa hükmü bulunmamaktadır. Birlikler, gerçek ve özel hukuk tüzel kişilerinin yardımlarını kabul edebilirler. Yerel yönetimler gerek katıldıkları birliklere, gerekse diğerlerine bağış yapamaz. Birliği oluşturan yerel yönetimlerin birliklere katkıları, birlik tüzüğünde yer alan düzenleme ile sınırlıdır.

Birliğin giderleri; üstlendikleri görevlerin yerine getirilmesi ve sürdürülmesi için gereken giderlerdir. Giderler, birliği oluşturan yerel yönetim kuruluşları tarafından ödenecek katılma payları ile karşılanır. Bu konu, birlik tüzüğünde düzenlenir.

Birlik bütçeleri, birlik meclisinde görüşülerek kabul edilir (1580 / md.142) ve birlik başkanı tarafından "tatbik ve infaz" olunur. (1580 / md.143) Bütçelerin hazırlanması, kabulü ve düzenlenmesi, ilgili maddelerin yorumundan çıkan sonuçlara göre gerçekleştirilmektedir. Bu yorum sonucunda genellikle, birlik bütçesinin, belediye bütçelerinin tabi oldukları esaslara uygun olarak hazırlanacağı görüşü ileri sürülmektedir. (34) İçişleri Bakanlığı tarafından çıkarılan bir genelge, (35) birliklerin, Belediye Muhasebe Usulü Hakkındaki Tüzük ile bu Tüzüğün uygulanmasını gösteren yönetmeliklere bağlı tutulmasını öngörmüştür. Ancak, yasa hükümlerinden bu sonuca ulaşmak çok kolay olmadığı gibi, yalnızca köylerin kurduğu birliklerde de böyle bir sonuca ulaşmak doğru olmasa gerekir. Yalnızca il özel idareleri tarafından kurulan birliklerin neden İdarei Hususiyei Vilayet Usulü Muhasebe Talimatnamesine (36) bağlı sayılmadığı; aynı şekilde köyler arasında kurulan birliklerin, neden Köy Hesap Talimatnamesine bağlanmadığını açıklamak oldukça güçtür.

Birlik Personeli

Köyler arasında kurulan birlikler hariç olmak üzere, yerel yönetim birliği istihdamı kamu personel rejimi kapsamında yer almaktadır. (37) Bu kurumlarda memur, sözleşmeli personel, geçici personel, kadrolu, mevsimlik ve geçici işçi,istihdam edilebilmektedir. Köyler kamu personeline ilişkin mevzuat kapsamında değildir. Bu nedenle köyler arasında kurulan birliklerde istihdamın 1475 sayılı İş Kanunu hükümlerine göre gerçekleştirileceği ileri sürülmektedir. Buna karşın Tip Tüzük düzenlemesi köylerin kurduğu, diğerlerinin kurduğu birlik ayırımı yapmaksızın, birlik personelinin ilgili yönetmeliğe göre (38) birlik başkanınca atanması ve birlik meclisince onaylanması kuralını getirmiştir. Tip Tüzük göz önünde tutulursa, köyler arasında kurulan birlikleri de kamu personel rejimine bağlı saymak gerekecektir.

Köyler arasında kurulan birlikler 1960'lı yıllardan bu yana hızla yaygınlaşmıştır. Daha önemlisi son zamanlarda hazırlanan yerel yönetim yasa tasarıları, bu kategoriyi "ilçe köy birliği" adı ile ilçe düzeyinde tüm ülkeye yaygınlaştırmayı ve bunları büyük harcama gücüne sahip kuruluşlara dönüştürmeyi öngörmektedir. Bu birliklerin kurulması durumunda, bunların kamu personel rejimi dışında tutulmamasının gereği açıktır.

Birliklerin Denetimi

Birliklerin, üç tür denetiminden söz edilebilir:

Halkın denetimi

Birliklerin görevlerini gereği gibi yerine getirip getirmediklerine ilişkin olarak birliği oluşturan yerel yönetimlerin seçmenlerinde oluşan kanaatin; olumlu ya da olumsuz şekilde yerel yönetim seçimlerine yansıyacağı; sonuçta, dolaylı olarak bu seçimin, birlik meclisi üyelerinin, encümen üyelerinin ve -seçimle gelen- başkanın oluşumunda etkili olacağı düşünülebilir. Yasanın 142. maddesinde 73. maddedeki itiraz yoluna değinildiğinden, "alâkadarların" birlik meclisi kararlarına itiraz olanağı da vardır; alâkadarlar bu yolu kullanarak vesayet denetimi mercilerini harekete geçirebilir. Bilindiği üzere bu itiraz yolu, idare dava yolundan farklıdır.

Birliklerin özdenetimi (organlarınca yapılan denetim)

Belediye organlarının biribirini denetleme yöntemleri, esas olarak birlik organları için de geçerlidir. Meclis üyeleri arasından, hesapların teftişi için birkaç üyenin görevlendirilmesi; birlik başkanına soru yöneltilmesi; birlik başkanı hakkında gensoruda bulunulması; birlik başkanının faaliyet raporunu meclise sunması ve meclisçe değerlendirilmesi; ve seçimle gelen birlik başkanının düşürülmesine karar verilmesi özdenetim yolları olarak karşımıza çıkmaktadır.

Birliği oluşturan yerel yönetimlerin birliği denetleme yetkileri bulunmamaktadır.

Vesayet denetimi

"İdari vesayet, merkezin ademi merkeziyet idarelerinin icrai kararlarını ve idare fiil ve hareketlerini murakabe etmek ve bu kararları bozabilmek salahiyetidir." (39) Yönetsel vesayetin başlıca özelliklerini şu şekilde sıralayabiliriz:

1) Yönetsel vesayet, devletin genel menfaatlerinin ve birliğinin korunması; kamu hizmetlerinin uyumunun ve bütünlüğünün sağlanması amacıyla vardır. Bunun yanında, yönetsel vesayetin varoluş nedenleri arasında; yerel otoritenin kötüye kullanılması durumunda bireylerin ve yerel azınlığın korunması; ehliyetsizlik veya ihmalkarlık gibi nedenlerle halkın menfaatlerinin zedelenmesinin önlenmesi de sayılmaktadır.
2) Yönetsel vesayet, yerinden yönetim kuruluşlarının; kararları; eylem ve işlemleri; organları, atanmış veya seçilmiş görevlileri üzerinde uygulanır.
3) Yönetsel vesayet yönetsel bir denetimdir; yalnızca yönetsel makamlar ile yönetsel yargı kuruluşlarının ve Sayıştay'ın yönetsel görevler üstlenmiş birimleri tarafından yerine getirilir.
4) Yönetsel vesayet yasaya dayanır ve onunla sınırlıdır. Yani bu yetki, yasada açıklık olan durumlarda ve yasanın belirlediği derece ve genişlikte kullanılır.
5) Yönetsel vesayet yetkisi - yasayla, yerinden yönetim dışındaki organ veya makama veya merkeze bağlı bir memura tanındığı için - bu yetkinin kullanıldığı yerdeki hiyerarşik yapının yasada gösterilmeyen tabaka ve dereceleri içinde kullanılamaz. Başka bir deyişle vesayet yetkisini yalnızca, yasada gösterilen organ veya makam kullanabilir. Örneğin, bir bakan bu yetkiyi müsteşarına devredemez; ya da bir vali bu yetkiyi vali yardımcısına kullandıramaz.

Birliklere ilişkin temel hükümlerin yer aldığı Belediye Kanunu, birlikleri belediyeler gibi vesayet denetimine tabi kılmıştır. Öte yandan Anayasa 127. madde-son fıkrasında yer alan, yerel yönetimlerin bakanlar kurulu izni ile birlik kurmalarının yasa ile düzenleneceğine ilişkin hüküm, birliklerin bakanlar kurulu izni ile kurulabileceğini öngördüğünden vesayete ilişkin bir hükümdür. Bununla birlikte, birlikler üzerinde vesayet yetkisi oldukça belirsizdir denebilir. Bunu görmek için şöyle bir sorunun yanıtı üzerinde durmak yeterli olacaktır: Birlik organlarının seçilmiş üyeleri, görevleri ile ilgili bir suç sebebi ile soruşturma veya kovuşturma açılması halinde belediyelerde olduğu gibi İçişleri Bakanı tarafından geçici bir tedbir olarak görevden uzaklaştırılabilir mi? (40) Birlik başkanının görevden uzaklaştırılması mümkün ise, bu durumda aynı anda bir belediyenin de başkanı olan bu kişinin belediye başkanlığı görevini etkiler mi, etkilemez mi?

Genel olarak vesayet yetkisini kullanan İçişleri Bakanlığı'nın kuruluş yasasında, (41) bakanlık görevleri arasında yerel yönetim birliklerinden söz edilmemektedir. Yasanın Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü'nün görevlerini düzenleyen 11. maddesinde ve "Kontrolörler" başlığını taşıyan 38. maddesinde de yerel yönetim birliklerine ilişkin hüküm yer almamaktadır. Bakanlığın ve ana hizmet birimlerinin görevlerini düzenleyen maddelerde birliklerden hiç söz edilmediği halde, Danışma ve Denetim Birimleri bölümünde, "Teftiş Kurulu Başkanlığı" başlığını taşıyan 15. maddede "birlik" sözcüğü geçmektedir. Yasadaki düzenlemeler, yerel yönetim birliklerinin unutulduğunu, göz ardı edildiğini, ancak, birliklerin, "her şeyin sayıldığı" 15. maddenin (a) bendinde bir sözcük olarak yer bulduğunu göstermektedir.

4483 Sayılı Memurların ve Diğer Kamu Görevlilerinin Yargılanması Hakkında Yasa'da da birlikler unutulmuştur. Bu nedenle, birlik yetkilileri hakkında ön inceleme yaptırmaya ve soruşturma izni vermeye yetkili mercii belirlemek olanaklı değildir. Kaldı ki bu hukuksal sorunu 1580 sayılı Yasanın 138'inci maddesini yorumlayarak aşmak da olanaklı değildir. Her ne kadar birliklerin 3. maddenin (c) bendi (42) kapsamında mütalaa edilebileceği söylenebilirse de; kanaatimizce Yasada -bir çok yasada olduğu gibi- mahalli idare birliklerinin unutulduğu açıktır. Bu durum ilginç hukuksal yorum ve tartışmalara neden olacaktır.

Sayıştay Denetimi

Yerel yönetim birliklerinin Sayıştay tarafından denetimi de boşluktaki konulardan biridir. Birlik kesin hesaplarının yıllardır Sayıştay'a gönderildiği, ancak Sayıştay'ın bunlar üzerinde herhangi bir işlem yapmadan iade ettiği bilinmektedir. Kısacası, birlikler konusunda vesayet yetkisi oldukça belirsiz ve tartışmalı bir yasal zemin üzerine yerleşmiş bulunmaktadır.